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构建我国多元化纠纷解决机制的三个向度
  • 来源:人民法院报
  • 发布时间:2019-07-26 09:40:02

  我国多元化纠纷解决机制产生于世纪之交,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式将它确定为国家发展目标,现已成为人民法院司法体制改革的重要内容。我国多元化纠纷解决机制既不是传统调解方式的简单延续,也不是对西方ADR潮流的模仿照搬,而是建立在我国社会和法治发展的实际需要之上,将中国崇尚和谐的传统与当代世界追求的协商共赢文化融会贯通,与综合治理政策一脉相承,以社会创新实践为依托,其目标是形成民间、行政、司法机制并存,诉讼与非诉讼程序相互协调的多元化纠纷解决程序和制度体系,并形成相应的解纷文化。

  在全球经济一体化的时代背景下,构建我国多元化纠纷解决机制需要立足于历史、现实和未来三个向度。从历史向度看,传统调解制度的文化积淀,尤其是新中国成立以来调解理念的发展演变,是多元化纠纷解决机制的理念和制度供给;从现实向度看,我国社会矛盾数量多发、主体多元、诉求多样和司法资源有限的困境,需要让非诉讼纠纷解决机制挺在前面,让司法成为社会公平正义的最后一道防线;从未来向度看,多元化纠纷解决机制已经成为现代法治的重要指标,应当充分借鉴世界各国的先进经验,顺应时代发展趋势,为构建多元化纠纷解决机制贡献中国智慧和中国方案。

  历史生成:

  传统调解到多元化解

  调解作为一种与司法裁判并存的社会矛盾化解方式,在我国有着悠久历史传统和坚实社会基础,获得了民众广泛的心理认同,直到今天仍有深刻的影响。它能较好地平衡各方利益,以平和的方式将矛盾化解在萌芽状态,体现了我国长期以来“和为贵”的思想追求和纠纷解决艺术。这种理念是历史和文化的积淀,在当代法治建设中只能发展更新,无法铲除和割裂。

  孔子有言:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎。”意思是说,断狱审案我和其他人一样,但我不仅是断狱审案,更要使社会没有讼争。正如《说文解字》所说:判,分也;调,和也。传统社会追求无讼的价值理念,强调从源头减少矛盾纠纷,发展形成了各种调解制度。地方官每到一个地方都会发出安民告示,告诫民众不要为了一些细故轻易地到官府打官司。田土户婚这些细故都以调解为主。唐律规定,提起民事诉讼只能在农闲的季节,每年四月到十月不允许提起民事诉讼;宋朝进一步细化,规定农闲季节必须把民事诉讼审理完毕,如果未结案就中止审理;清朝也明确规定农忙季节,官府不受理民事诉讼。

  近代以来,党和政府高度重视调解机制的建立和完善。从革命根据地时期的“马锡五审判方式”,到上世纪60年代初 “小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“枫桥经验”,再到本世纪初大调解格局的形成,多元化纠纷解决机制在发展创新中逐渐形成,并被不断赋予新的时代内涵。

  新中国成立以来,调解经历了一个“V”字型的发展历程。建国初期至改革开放初期,“调查研究,调解为主,就地解决”成为当时民事审判工作的基本方针,司法调解备受重视和推崇,被国际司法界誉为“东方之花”。1989年我国民事纠纷调解结案率达到70%左右。随着我国经济的发展,到20世纪80年代初,一味强调调解也显出一些不适应性,因此1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》将“调解为主”的提法改为“着重调解”。1991年的民事诉讼法又将“着重调解”改为“根据自愿和合法的原则进行调解”。在司法实践中,1989年以后,市场经济的发展促使法院着手审判方式改革,其主要内容是要求审判正规化和技术化,推崇庭审和判决,强调法官的中立性,公正和效率成为审判质量和审判业绩的标准。这一时期,调解工作逐渐被淡化,法院一度由注重调解转为强调判决。

  进入21世纪,司法体制改革不断推进,民事调解工作又重新得到重视和推崇。最高人民法院先后出台了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(2004年)、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》(2007年)、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(2009年)、《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(2011年)等。在立法层面,人民调解法2011年开始正式实施,为调解工作提供了法律依据和保障。在司法实践层面,司法调解更是高歌猛进,调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节,覆盖了一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程,调解主体从承办法官延伸到合议庭所有成员、庭领导和院领导,把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件,建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。

  党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出,要健全预防化解社会矛盾机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制。从我国多元化纠纷解决机制发展的历史脉络中不难发现,多元化纠纷解决机制已经从单纯的调解,转变成包括调解、仲裁、审判等不同解纷方式,它吸纳社会组织、行业协会、调解组织和司法机关等多种主体共同参与的矛盾纠纷化解体系。

  现实困境:

  司法资源及功能有限性

  从全球范围来看,在多元化纠纷解决机制的发展初期,许多国家和地区都是司法机关作为先行者,发挥着引领示范作用。在我国,各级人民法院是行使国家审判权的机构,这是宪法赋予各级审判机关的职责和使命。因此,绝大多数社会矛盾产生后,都会以各种形式涌入法院。而过于繁重的审判压力不仅会带来审判效率的低下,还会造成审判质量的下降,有瑕疵的司法产品会增多,并影响法官的身心健康。只有顺应世界司法审判发展规律,构建多元化纠纷解决机制,才能在减轻当事人诉累的同时,提升司法审判质效和公信。

  司法资源有限案多人少矛盾凸显。随着民众法治意识和维权意识的日益提高,大量矛盾纠纷以案件形式涌向法院。2015年5月1日,立案登记制改革开始实施,到2015年12月底,仅半年多时间全国各级法院登记立案1323.6万余件,同比增长20.41%。2018年,全国法院受理各类案件2800余万件。即便在司法体制综合配套改革和法官员额制全面推行之后,司法资源总体有限,法院案多人少的矛盾仍将是一种常态。据研究,我国一名法官适用简易程序一年最多可以办理案件144.9件,适用普通程序一年最多可以办理案件69.34件。根据上海法院简易程序适用率和普通程序使用率计算,一名法官平均一年可以办理的全部案件最大量为134.6件。如果每个工作日加班2小时,一名法官年均最大办案量为168.16件;如果每个案件的辅助审判工作全部由法官助理或书记员完成,法官年均办案量可达到210.2件。而2018年,上海全市基层法院法官人均办案量达到323件,审判工作压力可想而知。在此意义上看,司法资源的有限性与纠纷不断增加的现实仍存在较为突出的矛盾。而通过开展诉调对接工作,推进矛盾纠纷多元化解,近三分之一的一审民事纠纷在诉调对接阶段能够得以化解。可见,破解案多人少问题的根本出路并非不断加大员额法官办案压力,而是推进繁简分流,实施轻重分离、快慢分道,简案快审、繁案精审,实现纠纷的诉讼解决与非诉讼解决有机衔接。

  诉讼方式存在固有局限性。在法治现代化的进程中,不少国家曾试图通过司法诉讼解决所有或者大部分的矛盾。特别是法治发展中国家,随着司法管辖权的扩大,多元纠纷解决方式长期受到忽视。但现实情况是,诉讼不仅难以满足社会纠纷的全部需要,其本身也存在固有局限性。主要表现为:一是积案及迟延不同程度的存在。诉讼案件逐年递增,开庭排期延后,处理速度降低,如果超越极限一味提高速度,则必然会出现有瑕疵的司法产品。二是诉讼程序具有复杂性和对抗性。当事人不得不依赖律师代理,对抗性加剧双方矛盾。不少案件要经过送达、举证、答辩、一审、二审、执行等才能得到有效处理。有些法律关系简单的案件处理过程也变得冗长,家事纠纷、家庭矛盾因为对抗性而进一步恶化。三是诉讼成本高昂。包括诉讼费、鉴定费和律师费,以及其他用于诉讼的实际支出。诉讼费的高昂一方面是相对的,与其在国民收入和生活消费的比例有一定关系;另一方面又是绝对的,因为诉讼方式解决的成本是所有方式中最高的。诉讼越多,社会付出的解纷成本就越高,而绝大多数普通的诉讼案件并不会产生重大的社会效果。所以降低诉讼费并不能从根本上解决司法资源短缺和不平等问题,反而可能引发更多的诉讼。四是解决特定案件和新类型纠纷的局限性。在成文法国家,诉讼司法裁判是成文法律涵摄的过程,新类型的矛盾主要通过法律解释的方法进行法律适用,而不具有造法的功能。换言之,诉讼适合处理法律有规定的案件,涉及关系复杂的案件也需要将其分解成法律关系清晰的案件来解决。尤其在大陆法系国家,在新类型和复杂化问题上,司法机关根据证据规则和已有法律作出裁判的可接受性可能有所欠缺。法律规则的不明确使法官在适用法律时存在困难,自由裁量权的行使又容易造成法律适用的不统一,判决形式上的正当性及程序公正取向难以达到实质正义,社会效果不佳。

  发展趋势:

  精准回应司法需求

  包括ADR在内的多元化纠纷解决机制在发展初期曾受到法律界的质疑,调解甚至被视为法治的对立物。时至今日,当代法治社会不仅已普遍承认多元化纠纷解决的正当性,而且它被纳入法治指标,被赋予了更高的价值。这不仅标志着当代法治理念更加重视法律与社会的协调,尊重社会自治,也意味着当代法治观念的转变——从崇尚国家中心、诉讼万能、对抗性与刚性、零和思维及法律职业的垄断到尊重多元文化、追求善治、鼓励社会参与、以平等协商对话获得双赢等价值转变。

  “世界正义工程”(the World Justice Project)及其举办的“世界正义论坛”(the World Justice Forum)提出“法治指数”(the Rule of Law Index)评估体系,作为衡量一国法治状况的重要“量化”标准。评估体系将非诉讼纠纷解决作为评价法治的重要参数,不仅强调了专业化调解的正当性,也承认了自治性和传统性社区调解的必要性。经过与100多个国家的17个专业领域的领导、专家、学者、普通工作人员的长期考察研讨,规范了为各国普遍接受的“法治”工作定义的4项基本原则。其中就包括,非诉讼纠纷解决机制提供独立、中立、公平、高效的司法救济(接近司法/正义)。传统的、社区的及宗教的纠纷解决机制均应当提供独立、公平、公正的司法救济,其所关注的是在许多国家和地区,尤其在发展中国家传统或“非正式”的法律体系(包括传统部落、宗教法院和社区体系)在解决争端方面所发挥的重要作用。

  以往,我国在发展多元化纠纷解决机制过程中主要依靠“摸着石头过河”和“大调解”运动以及各地各部门的创新,解决了许多现实难题,改革开放以来形成了社会治理的中国特色和经验。但随着我国进入新时代和法治建设新时期,这种粗放型和阶段性模式已开始不适应社会需要,亟须在社会治理体系中进行系统整合。在这一背景下,立足当代世界多元化纠纷解决机制和ADR的发展趋势,学习借鉴不同的法律体系、司法模式、司法理念和社会文化对ADR的作用,准确把握多元化纠纷解决机制的发展趋势就显得尤为重要。

  第一,正当性和法律地位不断提高。越来越多的国家和地区确立了积极鼓励多元化纠纷解决机制发展的战略、政策和法律,并将其作为司法改革的重要内容。国际贸易中对调解的重视与日俱增,一些国际协议中已经开始将调解作为必经程序。2016年2月联合国国际贸易法委员会第二工作组(仲裁和调解)在纽约召开的第六十四届会议上,对国际商事调解和解协议的可执行性进行了调研,通过一项国际公约,促进各国承诺在司法审查的基础上,赋予对国际商事调解组织主持达成的和解(调解)协议强制执行效力,其目的在于提升调解的正当性和法律效力,并对当事人形成规范引导。

  第二,功能和作用范围不断扩大。不仅传统仲裁、调解得到广泛适用,各种行业性、专门性纠纷解决机制及新型解纷方式也在不断出现,在线纠纷解决机制(ODR)异军突起。以往禁止或限制采用调解的行政、刑事案件乃至公共领域和决策活动中,都开始鼓励开展调解。而政府部门、民间团体和社会各界,也都在尝试创立各种新的调解程序。在环境污染、产品责任、交通事故、医疗纠纷、大规模侵权纠纷等纠纷处理中,调解更显示出独特的作用。同时,多元化纠纷解决在预防纠纷发生、形成规则、维护公共道德、提高共同体凝聚力及社会治理中的功能也日益得到重视。随着经济全球化、政治多极化和文化多元化,和平的交流、对话、互利和双赢将成为人类社会的主流,多元化纠纷解决机制在国际社会政治、经济、文化、外交等各个领域中的作用愈加重要。

  第三,在处理应急、群体性和大规模侵权事件中作用日渐凸显。随着当代社会的飞速发展,大规模侵权、突发公共安全事件、群体性事件的处理成为世界各国和地区政府需要面对的新问题。传统的思路大多是将这些事件处理付诸司法,并尝试通过集团诉讼、公益诉讼等方式解决。但实践证明,诉讼程序对于处理此类问题的效果很不理想,甚至带来了新的社会问题。而在政府主导下通过专项基金、一揽子救济方案等新型ADR方式处理,不仅效益更高,而且更有利于给予受害人公平、及时的救济。以往非常依赖司法诉讼的美国政府,在包括911事件和墨西哥湾石油污染事件等一些个案的处理中,也开始尝试赔偿基金、行政监管、政府和解等新型替代诉讼的救济方式,取得了好的成效,赢得了公众和法律界的好评。

  (作者:上海市高级人民法院 郑 重

责任编辑:韩绪光