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马世忠:建立健全中国特色法官职务管理制度
  • 来源:人民法院报
  • 发布时间:2022-06-15 08:53:24

  习近平总书记指出,全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。人民法官作为法治队伍的重要力量,在推进法治中国建设中发挥着重要作用。加强新时代法官队伍建设,关键在于建立健全符合法官职业特点、体现审判工作规律的法官职务管理制度。新法官法明确“法官实行单独职务序列管理”。2022年3月,《法官单独职务序列规定》印发实施,标志着中国特色法官职务管理制度基本定型并不断发展完善。深刻理解法官单独职务序列的核心要义,准确把握、稳妥推进法官单独职务序列管理,对全面提升法官职业化水平,建设一支德才兼备的高素质法官队伍具有重要意义。

  实行单独职务序列是法官职业化的必由之路

  习近平总书记指出,司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权,要求司法人员具有相应的实践经历和社会阅历,具有良好的法律专业素养和司法职业操守。这为本轮法官管理制度改革提供了总依据、总遵循。2015年10月,中央组织部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》,拉开了单独职务序列改革的序幕。全国法院坚持“试点先行、分步推进、系统集成”的工作思路,积极稳妥推进各项改革任务落实落地,约12.8万名法官先后纳入单独职务序列管理,法官等级晋升实现常态化,配套待遇不断完善,基层一线法官职级低、待遇差、晋升通道狭窄、职业尊荣感不高等问题得到有效解决。

  对法官实行有别于其他公务员的单独职务序列管理,是由审判权的内在属性决定的。根据我国宪法,人民法院是国家的审判机关,依法独立行使审判权。审判权具有不同于行政权的特性。行政权从本质上讲是管理权,行政官员上下级之间是领导与被领导的关系。审判权是对案件事实和适用法律的判断权裁决权,具有亲历性特征,要求法官以直接言辞为亲历的主要方式,以庭审为亲历的主要场所,亲自审查各方提交的证据材料,亲自听取各方陈述、举证、质证、辩论;审判权具有中立性特征,要求法官避免偏听偏信,不偏不倚地对待原被告和控辩双方,作出客观公正的裁决;审判权具有终局性特征,对纠纷实行司法最终解决原则,一旦法官作出生效判决、裁定或决定,纠纷在法律上就应得到最终解决或平息,且原则上一事不再理;法官在审判组织内部是平等关系,讲究少数服从多数。审判权的重要特点,要求对法官实行不同于其他公务员的管理模式。

  对法官实行有别于其他公务员的单独职务序列管理,是由法官的职业特点决定的。我国现行公务员法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别,并明确法官属于公务员范围。长期以来,我国对法官按照综合管理类公务员管理,实行与其他公务员基本相同的管理模式,在任免条件、职级晋升、业绩考核、职业保障等方面没有明显区别,实行行政化管理,法官之间实际上存在着上下级关系。这种管理体制既不利于法官平等行使审判权,也不符合法官职业特点和审判工作规律。从职位性质、条件、特点和管理来说,法官职位有别于公务员法规定的三个职位类别中的任何一个。法官等级主要代表职业资历深浅,并不意味着级别高低,等级不同的法官就同一起案件行使审判权时,权力平等、共同担责,不存在“谁级别更高,谁审批把关”的现象。因此,为确保司法公正,应当按照法官职业特点,推动实现法官等级与行政职级脱钩,建立法官单独职务序列。

  准确把握法官单独职务序列管理的核心特点

  法官单独职务序列管理坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持和加强党对人民法院队伍的全面领导,深入贯彻新时代党的组织路线和干部工作方针,始终将政治标准放在首位,切实将党管干部、事业为上、公道正派、严管厚爱以及向基层一线倾斜等原则贯穿职务管理全过程各环节,在等级设置、等级升降、考核惩戒和工资制度等各方面“让法官更像法官”。

  其一,更加突出司法职业特点。司法责任制改革的核心要求就是“让审理者裁判,由裁判者负责”,推动审判权的本位回归,确立法官的办案主体地位,确保法官依法行使办案职权,不依职务职级的高低分配审判权。改革前,确定法官等级的主要依据是行政职级,这就强化了法官管理中的行政化倾向,不利于法官平等行使审判权。为此,法官单独职务序列等级实现与行政职级脱钩,与其他公务员职务职级层次不再一一对应,法官之间也不根据等级高低确定上下级关系,更不存在高等级法官领导低等级法官的问题。在法官等级晋升方式方面,各级法院法官只要认真履行职责,即使不担任领导职务,也能按照任职年限逐级晋升到一定等级,对于特别优秀或者工作特殊需要的还可以特别选升,从根本上改变了过去法院干部“千军万马过独木桥”、扎堆争抢行政职务的状况。

  其二,牢固树立强基导向。目前,人民法院80%左右法官工作在基层,80%以上案件化解在基层。随着四级法院审级职能定位改革的推进,基层法官审判任务更重,责任标准更高,有效激励基层法官队伍干事创业是本轮司法体制改革的重要任务,也是加强法官队伍职业化建设的关键所在。法官单独职务序列立足于法官从基层培养、到基层锻炼、在基层成长,坚持重点向中级以下法院倾斜,大幅提高中级、基层法院高等级法官比例,择优选升高等级法官的比例设置,越向下级法院比例越高,确保优秀人才在基层和办案一线安心、专心工作。各级法院实行比例控制的法官等级职数,必须确保有一定数量用于一线办案岗位,特别选升制度也明确规定只适用于一线办案岗位法官,个别长期在基层法院任职、工作特别优秀、为审判事业做出突出贡献的法官,甚至可以突破法官等级设置的“天花板”,晋升至二级高级法官,极大拓展了基层法官的职业发展空间。

  其三,注重与员额制等改革相衔接。法官单独职务序列改革与法官员额制、法官工资制度等改革任务关联度高、耦合性强。随着改革的持续推进,单兵突进的“碎片化”改革无法适应改革需要,必须依靠系统性的思维、全局性的视野和协同作战的智慧,才能为改革发展革除羁绊、扫清障碍、指明方向。如果说员额制改革主要解决哪些人可以成为法官的问题的话,那单独职务序列改革就需要解决进入法官员额的人员如何进行管理的问题。为此,法官单独职务序列对法官等级的设置、升降以及法官的管理监督等作出了全面规范。法官等级与公务员行政职级脱钩后,就必然面临法官工资及各项待遇保障标准如何确定的紧迫问题。为此,本轮司法体制改革对法官工资制度进行了重新设计和调整,新设了绩效考核奖金,并在中央相关部门的大力支持下,全面构建了包括差旅、住房、医疗、公务交通补贴以及养老保险在内的配套待遇政策体系,改革红利持续释放,法官改革获得感不断增强。

  积极稳妥推进法官职务管理制度更加成熟定型

  任何一项制度的建立和完善都不可能一蹴而就。法官单独职务序列改革是一项系统的、复杂的工程,《法官单独职务序列规定》的出台为推进法官职务管理制度走向成熟定型奠定了政策基础。下一步还需要加强法官单独职务序列的系统集成和综合配套,健全完善相关制度机制,形成改革合力,进一步释放改革效能。

  要准确把握法官等级升降要求。法官单独职务序列是法官的等级序列,全面体现法官的政治素质、办案能力、资历贡献等。本轮司法体制改革对法官等级晋升实行按期晋升、择优选升、特别选升相结合的晋升方式,对这一改革精神要继续坚持。要突出对法官政治素质的考察。人民法院首先是政治机关,法官的第一身份首先是党员干部,在职务职级晋升中必须把政治素质放在首位,全面考察其政治立场、政治态度、政治觉悟和政治判断力、政治领悟力、政治执行力,确保晋升人选靠得住、过得硬、能放心。要注重对法官工作实绩的体现。执法办案是法官的本职工作,也是法官的立身之基。要牢牢坚持业绩导向,分级分类健全完善法官绩效考核体系,为法官晋升等级提供科学、信服的业绩基础,从根本上破除达到最低任职年限就必须晋升的错误认识,坚决避免简单按照任职年限论资排辈,体现正确的用人导向。要实现法官等级的能上能下。法官单独职务序列等级是法官能力、素质、作风等的综合体现,应成为“能者上、庸者下”的双行道。要加强对法官等级升降的管理和监督,在充分发挥等级晋升奖掖激励作用的同时,认真落实从严治党、从严管理要求,对能力较弱不称职、发生违纪违法行为等情形的法官不予晋升法官等级或予以降低法官等级,情节严重不宜继续担任法官职务的及时清理退出法官员额,坚决将不符合晋升或法官任职条件的人员挡在门外。

  要健全法官职务序列转任定级制度。初任法官如何确定等级以及法官在交流转任其他公务员时如何确定等级,是法官单独职务序列改革中各方关注较多的重要问题。对此,首先要牢牢坚持改革方向不动摇。法官在初任、交流时面临定级问题,从根本上说是因为对法官群体实行了不同于其他公务员的单独职务序列,法官等级与公务员领导职务层次和职级层次不再一一对应。这改变了本轮改革前法官按照行政职级进行管理,有的地方对这一政策调整还不完全适应,仍然习惯于按照改革前的行政职级进行套转,甚至还寄望于将法官等级与行政职级具体对应起来。这显然不符合法官的职业特点和审判工作的内在要求,为定级操作的便利恢复与职级的对应关系更是舍本逐末。对此要有清醒认识,始终牢牢坚持法官单独职务序列的改革方向不动摇,绝不能开倒车,走回头路。另一方面,要综合把握定级时的考虑因素。无论是法官助理初任定级,还是法官转任其他公务员定级,本质上属于不同职务序列的转换问题。要注意结合职务职级、德才表现、任职资历、工作经历等进行统筹把握,全面反映相关人员的政治素质、办案能力、资历贡献等,稳定干部职业发展预期,切实避免落差调整过大。

  要科学把握领导干部选任条件。按照法官等级选任法院领导干部,是法官单独职务序列的重要内容。要选优配强法院中层干部。庭长、副庭长居于法院承上启下的关键位置,是法官成长为法院领导干部的第一步。要统筹考虑法官等级结构、年龄结构、学历结构等,进一步加强从法官等级较低的年轻法官中选配中层干部的工作力度,确保各级人民法院中层干部中的年轻法官比例在现有基础上实现较大幅度提高。要选优配强法院领导班子。领导班子成员是人民法院干部队伍中的“关键少数”。要着眼于人民法院领导班子的老中青梯次配备,充分发挥干部协管职能作用,将法官等级晋升与领导班子配备需求有机对接,为新时代人民法院改革发展提供充足的领导人才储备。要畅通法院干部交流渠道。司法人员实行分类管理后,部分法院干部交流机制不够顺畅,复合型人才锻炼路径收窄等问题突出。法官单独职务序列是激发法官队伍活力的“源头活水”,不应成为阻碍各类人员交流的制度壁垒。要加大干部轮岗交流力度,有序推进法官跨部门、跨层级、跨地区、跨系统交流锻炼,积极推进审判业务部门与综合部门干部的双向交流,综合部门领导干部因工作需要到审判业务部门担任领导职务的,可按照法定程序任命相关法律职务。

  要不断完善法官职业保障机制。根据权责利相统一的原则,法官作为定分止争的裁判者,必须通过司法责任制对其职业权力予以约束,也必须受到当事人的尊重和信赖,适当提高其政治、经济待遇,完善其职业和生活保障,能够使法官立场更中立、心态更超脱、裁决更公正。法官单独职务序列是实施法官管理,确定法官工资、住房、医疗等待遇的重要依据。2019年,新修订法官法专门对完善法官职业保障作出了系统规定,这为进一步做好相关工作提供了法律依据。要严格落实法官法要求,实行与法官职责相适应的法官工资制度,全面落实法官单独职务序列配套待遇政策,确保法官安心、安责、安业。要健全法官权益保障委员会组织机构,完善法官依法履职保护机制,建立法官依法履职免责制度和不实举报澄清制度,为法官履职尽责提供坚强组织和制度保证。要加大法官人身安全保护力度,健全与相关部门的沟通和联动机制,完善法官及其近亲属人身安全保护措施,及时开展法官人身安全与权益保障培训,切实增强法官的风险防范意识和应对能力。(最高人民法院党组成员、政治部主任 马世忠)


责任编辑:刘帆