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沈德咏:加快推进人民法院标准化建设 努力服务司法事业科学发展
  • 来源:人民法院报
  • 发布时间:2015-12-07 09:04:06

加快推进人民法院标准化建设 努力服务司法事业科学发展

最高人民法院常务副院长 沈德咏

近年来,最高人民法院高度重视人民法院标准化工作,多次进行专题研究,并专门制定了案号及案件信息业务标准,为构建案件信息新型标准体系奠定了坚实基础。这是最高人民法院为贯彻落实党的十八届三中全会决定有关深化标准化工作改革要求、加快推进人民法院标准化建设而作出的重大部署,有利于充分发挥标准化工作的基础性作用和战略性意义,更好地服务司法事业科学发展。各级法院要认真贯彻落实案号及案件信息业务标准,努力将人民法院标准化建设提高到一个新的水平。

一、深刻认识推进法院标准化建设的重要意义

标准是基础性制度建设的重要内容。推进法院标准化建设是一项打基础、利长远的工作,对于完善审判权运行机制、破解审判工作中的难题、统一司法裁判标准、提升司法能力和司法公信力,都具有积极的促进作用。

推进法院标准化建设是统一裁判标准和提升司法公信力的客观需要。受各地经济社会发展不平衡、司法水平差异、地方司法环境不同等因素影响,我国司法实践中客观存在“类案不同判”现象,在一定程度上影响司法公信力的提升。最高法院每年制定、发布大量司法解释和规范性文件,近些年还陆续发布一批指导性案例,目的就在于统一规范司法裁判标准,实现同案同判,提升司法公信力。随着司法改革的深入推进,独任法官或合议庭行使自由裁量权的范围将更加广泛,统一规范司法裁判标准的任务也将更加艰巨。要应对这一新的形势和任务,必须充分发挥标准化的作用和优势。只有推进法院标准化建设,将标准化的触角遍及审判工作各个方面、各个环节,才能合理规范法官行使自由裁量权的边界和尺度,有力促进裁判规则的统一和裁判思维的趋同,提升司法公信力;只有推进法院标准化建设,将标准化的结果应用于审判管理、司法行政管理和人事管理等方面,才能为审判工作设立符合司法规律的程序公正评价标准、质量效率评价标准和办案人员工作业绩考核标准,以明确、统一的工作标准激励先进、带动后进,推进严格公正司法。

推进法院标准化建设是完善人民法院审判权运行机制的必然要求。建立、健全科学规范、权责明晰的审判权运行机制,是司法公正、高效、廉洁的重要制度保障,也是落实司法责任制的重要基础。多年来,人民法院为完善审判权运行机制进行了许多积极探索,也取得一定成效,但审判分离,审者不判、判者不审的问题在一定程度上仍然存在,不仅难以保证审判质量,往往还导致权力不清、责任不明。要完善审判权运行机制,必须要明确划分各类人员、各个环节的审判权限,明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,并对每一类司法人员行使的司法权力和承担的司法责任作出科学、具体的规定。要实现这一目标,必须运用标准化的方法,在遵循法律规定、结合工作实际的基础上,对司法职权的各种表现形式、行使的各个环节进行类型化、精细化区分,为明确各类司法职权的内容和边界奠定基础;必须依靠标准化的成果,逐步统一各类案件办案程序、完善审判流程,有力引导各类司法职权活动在统一、规范的轨道上运行;必须利用标准化的思维,不断完善司法责任体系和具体标准,明确承担责任的条件和形式,确保罚当其责。

推进法院标准化建设是破解司法工作和司法改革难题的有力支持。当前,人民法院既拥有前所未有的发展机遇,同时也面临前所未有的挑战。一方面,随着中国特色社会主义事业总体布局的拓展,特别是随着社会主义市场经济的发展,社会矛盾的增多,人民群众民主法治意识的增强,越来越多的社会矛盾和社会问题以案件形式进入司法渠道,司法在国家治理中的重要地位和重要作用日益凸显,但人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法资源和司法能力不足之间的矛盾依然突出。另一方面,随着司法改革进入深水区,每一项改革举措都将涉及司法领域权力和利益格局的深刻调整,都是难啃的“硬骨头”。无论是加强司法工作,还是深化司法改革,面临的一个共同难题就是让有限的司法资源得到最有效的利用。要破解这一难题,需要利用标准化建设成果,及时准确掌握人民群众的多元司法需求,科学研判案件发展态势,以便优化审判资源配置;需要通过对案件信息进行标准化处理,方便人民群众了解和掌握各类案件的裁判标准和尺度,为社会矛盾的非诉化解提供有益参考和引导,尽可能降低社会矛盾纠纷进入司法渠道的概率;需要发挥标准化的分类优势,深入推进法院自身的扁平化、动态化和精细化管理;需要依靠大量经过标准化处理的信息数据,精准分析司法改革遇到的各种问题、存在的困难以及改革举措的收效,为深化司法改革提供有力的决策参考。

推进法院标准化建设是参与国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。司法案件是经济社会发展的“晴雨表”,每年全国法院审理的案件纠纷基本涵盖经济社会的各个领域。各类案件蕴含的大量有关社情民意、经济社会建设、法治发展等方面状况、趋势以及内在规律的信息,既能体现社会发展的新变化,也能体现国家安全和社会稳定的新动向,还能体现改革发展中矛盾纠纷的新特征。这些信息不仅可以为人民法院内部所用,也可以为人民法院外部所用。作为社会治理的重要参与者,司法应当发挥的作用不仅限于化解个案既有的矛盾纠纷,还要通过对办案过程中形成的海量数据的深入分析,及时发现经济社会形势的变化、社会治理存在的漏洞等问题,为各级党委政府提供决策参考。要发挥好这方面职能,必须以信息标准化工作为基础,对案件中蕴含的各方面信息进行科学分类,全面整合,深度挖掘,充分利用,拓展经标准化处理的案件信息数据共享范围,推动政法工作领域乃至全社会的大数据应用,为推进多层次多领域的系统治理、综合治理、源头治理提供详实的依据。

二、注重抓好法院标准化工作的配套建设

法院标准化工作可以分为管理标准化、行为标准化和信息标准化三个层面,覆盖人民法院审判、行政、人事三大工作。其中,审判工作尤其案件信息标准化是法院标准化工作的重中之重,也是优势所在。但无论是哪个层面、哪方面工作的标准化工作,都具有覆盖面广、事无巨细、难度不小的特点。推进法院标准化工作,必须加强相关配套建设,主要有以下三个方面:

(一)要引导对标准化工作的观念转变

多年以来,标准化工作在法院尚未被引起高度重视,多数地方期望虽高,但着力较少,标准建设水平低、制度机制不完善、标准内容不健全、职责分工不明确等问题在各级法院普遍存在。导致这些问题存在的主要原因是标准化观念不强,对标准化工作的基础性地位和战略性意义认识不足。要加快推进法院标准化建设,首先要引导各级法院、广大干警转变对标准化工作的观念。要促使各级法院深刻认识法院标准化工作是国家标准化工作的重要组成部分,主动深化法院标准化工作改革,在国家标准化工作改革大背景、大框架下谋划法院标准化建设蓝图;要促使各级法院深刻认识法院标准化工作具有独特之处,找准、抓稳法院标准化工作的重点,切实发挥法院标准化工作的后发优势;要促使各级法院积极培育标准化思维,引导广大干警熟悉、认可、参与标准化工作,推进法院标准化建设不断向纵深发展。

(二)要加强对标准化工作的机制构建

在标准化建设方面,目前法院系统还缺乏一套完备的管理制度规范。一方面,职责分工缺乏制度性规范,标出多门、标出无门等问题突出;另一方面,在标准需求调研、起草、制定、发布以及维护等方面尚无完备工作机制,诸多标准落后于实践、滞后于需要。推进法院标准化建设,要求各级法院必须明确牵头部门,强化管理责任,统一标准出口。要完善牵头部门负责与其他部门参与的协同工作机制,充分整合部门间职能优势;要建立最高法院统一部署与地方法院共同参与的工作机制,避免各地法院各自为战,充分发挥最高法院自上而下与地方法院自下而上的相对优势;最高法院要建立标准制定、发布、维护以及升格机制,促进标准体系不断拓展、内容不断完善;要建立与国家其他领域标准的衔接机制,充分吸收借鉴国家其他方面的标准化工作经验和成果,提升法院标准化工作能力和水平。

(三)要强化对标准化工作的顶层设计

标准化工作缺乏顶层设计的后果是导致现行的一些标准条块分割明显,结构关系模糊,开放性和稳定性不足,更新升级不便,严重减损标准的长效作用。今后,各级法院无论是对现有标准进行梳理、修订和整合,还是制定新的标准,都要强化顶层设计,加强体系性构建,注重开放性设计;要根据标准涉及业务或工作的内在逻辑和层次关系,强化对标准内容的框架性和体系性建设,按照“先粗后细”的原则,逐步构建一套分类科学、覆盖全面、结构稳健的人民法院标准体系;要严格规范各类标准的适用范围、效力等级以及结构关系,注重搭建标准之间的“连接点”,留足拓展和完善空间,增强标准的可扩展性和稳定性;要注重法院标准与其他领域标准尤其是国家标准的横向衔接以及自身新旧标准的纵向衔接,提升标准的外部融合性和内部延续性。

三、切实抓好案号及案件信息标准的贯彻落实

最高人民法院制定案号及案件信息标准,既是统筹解决案号标准不统一、信息标准滞后、标准管理制度不健全等突出问题的重要举措,也是推进法院标准化建设的关键步骤。这两项标准既是案件信息标准体系的基础框架,也是全国法院统一适用的基本标准。当务之急是抓好贯彻标准工作(以下简称贯标工作)。最高法院将适时开展对贯标工作的监督检查,对工作不力、造成严重后果和不良影响的法院,将严肃追责。

(一)要按照要求稳步推进贯标工作

一是率先保证案号及配套标准按期统一实施。案号及配套标准将于2016年1月1日实施。此项工作涉及全国3500多家法院,涵盖130多类司法职权活动,覆盖每年数量高达一千五百多万件的案件。各级法院务必要高度重视,强化一盘棋意识,坚决贯彻执行新标准,不得打折扣、搞变通、相互推诿。务必要争分夺秒,及时做好标准培训工作,加强对下业务指导,加快完成办案系统的技术改造,先行满足按照新标准开展立案工作的基本需要,确保新标准按期统一实施。

二是逐步推进案件信息标准下的数据集中管理。案号及案件信息标准的贯彻,不仅是下一步最高法院集中管理全国法院案件信息数据的重要基础,而且是推进人民法院信息化3.0版建设的重要环节,还是深化司法公开的重要前提条件。最高法院正在制定与案件信息业务标准相配套的技术标准和司法统计基础报表,将于今年12月印发全国法院,届时将明确相关要求。明年要先行集中各类案件的基础信息项目,并以此为基础自动生成各类案件司法统计数据,后续逐步推进新标准下的案件信息数据集中管理。各地法院要严格按照最高法院的要求和推进时间表,及时完成对现有办案系统的全面升级,确保信息数据集中管理顺利进行。

(二)要加强贯标工作的组织协调

一是明确各级法院的职责重点。贯标工作是全国法院的一项全局性工作。为有力推进全国法院的贯标工作,最高法院已成立由研究室牵头,立案庭、审管办、信息中心共同参加的工作小组,负责对贯标工作的统筹协调、对口指导、督促检查等工作,明确全国法院司法统计口径、制定司法统计基础报表,制定发布技术标准,研究贯标工作的实施方案,解决贯标工作中出现的难点问题,确保全国法院贯标工作整体有序推进。各高级法院也要成立相应的工作小组,确定牵头部门、参与部门及责任领导,负责组织、督促辖区法院的贯标工作,着重加强对下再培训和组织办案系统改造,指导辖区法院梳理各自掌握的旧标准与新标准的对应关系,协调解决辖区法院改造办案系统的经费和技术保障等问题。

二是明确相关部门的任务分工。贯标工作不仅涉及立案、司法统计、审判管理、信息化等职能部门,还将涉及各审判业务、司法行政、人事管理等部门。立案部门要准确把握案号标准内容,把好贯标工作第一关。司法统计、审判管理部门要明确司法统计口径,做好办案系统改造和新旧统计标准衔接的业务支持。信息化部门要负责现有办案系统的改造,完善数据集中管理平台建设,引导用户部门明确改造需求,切实做好贯标工作的信息化保障。各审判业务部门要积极学习新标准内容,适应标准新变化,坚决执行新标准。司法行政、人事管理部门要加强对贯标工作的人财物保障,加大业务培训力度,全力支持贯标工作。

三是强化与相关工作的整体推进。要将贯标工作与推进网上办案、网上办公、深化司法公开、加强办案辅助、强化诉讼服务等工作密切结合,以办案系统升级改造和推进信息化3.0版建设为契机,用好信息化技术,提升信息采集、辅助办案、服务决策等方面的智能化水平,确保新标准落到实处,发挥实效。

(三)要建立贯标工作的制度机制

一是建立贯标工作管理机制。贯标工作并不是一项短期任务,工作内容也十分广泛。上级法院要统筹部署下级法院的贯标工作内容、任务重点,明确完成各项任务的时限要求,并加强督促检查。下级法院要明确贯标工作任务的路线图和责任单位,具体抓好落实,及时向上级法院报告贯标工作情况。各高级法院要定期向最高法院报送贯标工作的情况,及时反映辖区法院开展贯标工作的情况和存在的问题,提出工作意见和建议。

二是建立情况和问题报告机制。各地法院要加强对标准内容的研究,积极提出完善标准的意见和建议。地方各级法院在贯标过程中,无论就标准内容的把握,还是遇到困难和障碍,抑或总结贯标工作经验,均应层报高级法院,由各高级法院牵头部门汇总后向最高法院贯标工作小组集中报告,以便上级法院了解贯标工作推进情况,及时解疑释惑,统筹解决相关难题。各地法院遇到法院代字需要发生变更的情形,应及时层报最高法院备案。

责任编辑:侯裕盛