——司改办赴浙江对诉讼与非诉讼相衔接机制改革扩大试点工作开展调研

　　为落实我院发布的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，更好地推进多元纠纷解决机制改革，6月11日至12日，我院司改办赴浙江进行诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点调研。

　　调研期间，司改办分别听取了浙江省高级人民法院、宁波市中级人民法院、金华市中级人民法院、杭州市西湖区人民法院、慈溪市人民法院、杭州市余杭区人民法院、诸暨市人民法院等有关同志的汇报。会议还邀请了浙江省司法厅、中国贸促会宁波分会、浙江省保险协会、余杭区区委政法委、综治办及医疗纠纷调解委员会、诸暨市市委政法委、司法局、诸暨市联合人民调解委员会以及消费纠纷、医疗纠纷、婚姻家庭纠纷、劳动争议人民调解委员会等负责同志以及部分省、市、区人大代表、政协委员、律师等。司改办实地考察了杭州市余杭区人民法院、诸暨市人民法院两个试点法院开展诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的工作。

　　通过调研，调研组认为，浙江省在全面开展诉调对接工作中，不断创新，充分调动社会力量，取得了较好的效果。浙江的具体做法包括：

　　一是立足法院，积极搭建诉调对接平台。浙江高院要求全省法院在立案庭设立人民调解窗口，建立诉调对接平台。浙江全省90个基层法院已经基本实现了人民调解窗口的全覆盖，222个人民法庭中已有102个建立了人民调解窗口，共配备人民调解员360人，兼职调解员777人。在此基础上，法院积极发挥主导作用，在调解员的培训、疑难案件的指导上发挥了重要作用。如杭州市余杭区法院，在法院立案大厅设立了诉调衔接中心，配备了专职工作人员，负责与其他单位的日常联络、信息收集、诉调衔接、业务指导等内外协调工作。余杭区联合调解委员会在法院立案大厅、道路交通事故巡回法庭和4个人民法庭设立人民调解工作室，派驻专职人民调解员。诸暨市法院在立案大厅和枫桥法庭设立“诉讼自助中心”，内设“诉前劝导站”、“诉讼引导站”、“法律指导站”、“信访疏导站”等四个站点，由法官、书记员或青年干警担任劝导员等，提供纠纷调解等服务。

　　二是积极主导，构建多方参与的矛盾纠纷化解机制。在建立平台的基础上，浙江法院结合自身案件情况，与政府相关职能部门以及相关组织加强联系，整合各自优势，实现“职能互动、优势互补、资源共享、责任共担”。如诸暨市法院注重发展“枫桥经验”，成立医疗纠纷人民调解委员会、消费纠纷人民调解委员会、劳动争议纠纷人民调解委员会，婚姻家庭人民调解委员会等多家委员会共同化解纠纷。杭州市余杭区法院2011年在积极争取党委领导，政府相关职能部门、各镇街村（社区）调解组织支持的基础上，形成全区涉诉矛盾纠纷综合化解工作体系，建立源头预防、矛盾排查、诉调衔接、宣传指导、法律救助、考核保障六大机制，将各镇街“万人成讼率”纳入镇街年度综合考评，促使镇街各级领导高度重视矛盾预防排摸，力争将矛盾纠纷化解在诉前，降低万人成讼率。杭州市西湖区法院建立诉前调解、立案调解、委托调解和邀请调解“四调机制”，2010年开始探索律师主持和解制度，发挥律师在诉讼调解中的作用，建立法官与律师良性互动机制的新平台，使矛盾纠纷的化解更具针对性和实效性。宁波中院与中国贸促会宁波分会联合行动，由贸促会派驻专员在法院，并成立了调解中心。该中心以知识产权案件为主，现已成功调解44件知识产权案件。

　　三是围绕重心，强化诉调对接考核机制。浙江高院齐奇院长在2011年底召开的全省矛盾纠纷大调解工作电视电话会议上提出了“基层法院每年委托人民调解窗口及其他各类调解组织调解成功的案件数不低于所受理民商事案件总数的十分之一”的工作目标。浙江高院立案庭要求全省法院每一个诉前调解的案件均编立“引调字”案号录入审判流程系统，每个诉中委托调解的案件也要录入相应的信息节点，省法院每季度将统计结果通报全省法院，实现对诉调对接案件的监控，推动诉调对接工作的开展。

　　四是突破难点，加大司法确认工作力度。调解协议司法确认是人民法院推动诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的重大创新，也是诉调衔接机制的工作难点。浙江高院为解决以往用民事调解书形式对调解协议进行确认，未能体现司法确认制度的价值等问题，与省司法厅联合下发文件，大力推进司法确认工作。目前，浙江省已有70多个法院以司法确认决定书的形式对调解协议进行司法确认。2012年1至5月，共办理3113件司法确认案件。

　　浙江省是“枫桥经验”的发源地，积极依靠基层调解组织就地化解矛盾纠纷是浙江省法院的优良传统。近年来，浙江各级法院通过发展枫桥经验，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，确定了明确的工作目标，整合了法院与行政机关、社会组织的资源，初步形成了覆盖各领域的大调解工作格局。全省法院委托调解的案件数量每年以20%左右的速度递增。2010年全省法院共委托各类调解组织调解案件12398件，调解成功9150件。2011年共委托调解15035件，调解成功12223件。2012年1至5月，共委托调解7905件，调解成功6267件。这些做法有效化解了社会矛盾，提升了法院参与社会管理创新的能力和水平。

　　在调研过程中，调研组发现，浙江法院在开展诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革工作中仍存在一些困难与问题。

　　一是认识问题。个别法院对开展诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革认识不到位，工作积极性不高。一般说来，案件数量多的法院比较有积极性，案件数量少的法院则认为法院能完成办案任务，没有必要开展诉调衔接工作。还有的法院认为审判工作压力较大，没有时间精力指导社会组织开展调解工作，有的还担心指导失误会引发不必要的麻烦。

　　二是司法确认书存在问题。在调研中，调研组发现有的法院对司法确认工作宣传不够，当事人对司法确认书的认同度不高，直接影响到司法确认书的使用率。另外，法院对调解协议进行形式审查，容易造成后续的法律问题，也难以避免虚假调解的发生。

　　三是诉调对接工作与审判质效指标考核存在一定的矛盾。一般来说，诉前委托调解成功的案件不进入诉讼程序，在一定程度上影响了法院人均办案量、办案周期、存案量及调撤率等考核指标。另外，目前法院司法统计体系没有设置司法确认案件的类别，使大量司法确认案件无法在司法统计表中予以体现统计，直接影响了法院开展司法确认工作的积极性，也影响了对司法确认案件的研究和分析。

　　四是调判关系的处理问题。目前，法官对具体案件是适用调解方式还是适用裁判方式处理，把握不准。有些不适合调解的案件，却采用调解方式一拖再拖，不能及时作出裁判，从而引起当事人的不满，并最终影响了法院的公正形象。

　　五是调解员的职业培训和经费问题。目前，浙江大多数调解员是人民调解委员会的调解员，没有经过专门的调解职业培训。浙江省没有诉调对接的专项经费，主要靠行政来解决，“以奖代补”的保障机制没有全部落实，存在专职调解员的工资普遍较低的问题。由于待遇较低，很难吸引高素质的人才到人民调解队伍，直接影响了调解质量。

　　为贯彻最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制改革试点工作的安排，司改办在调研中提出，浙江省法院可以借最高人民法院此次扩大改革试点之机，针对存在的问题，进一步深入开展诉调对接工作。一是要解决认识的问题。法院开展诉调工作不能仅以缓解案多人少的矛盾为目标，还要充分认识到法院在参与社会管理创新和构建多元社会治理模式中的重要作用。二是要加大司法确认工作的宣传力度，研究完善司法确认案件的审查程序，探索如何避免虚假调解的产生以及司法确认案件的救济问题。三要将司法确认案件纳入法院的审判绩效考评体系，不能仅以案件数量衡量法院的工作量，还要研究如何将法院参与诉前调解、诉调衔接的工作纳入审判绩效考核的内容。四是正确处理调解和裁判的关系。引导法官正确判断哪些案件适合调解，哪些案件不适合调解。对适合调解的案件，法官要发挥诉讼调解的优势，提高调解的技能和水平，在尊重当事人意愿的前提下促成调解；对不适合调解的案件或调解不成的案件，要及时进入审判程序解决。五是要建立特邀调解组织和调解员名册制度，研究调解员的职业培训规划，提高调解员队伍的整体素质；探索人民调解、行政调解之外的商事调解、行业调解等有偿服务机制，规范调解员的职业化管理，探索我国调解员职业化的发展模式。六是要整合资源，发挥社会力量，坚持“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的原则，借鉴推广将“减少万人成讼率”纳入地方社会管理综合考评指标的做法，发挥基层组织化解矛盾纠纷的作用，认真研究法院在参与涉诉矛盾纠纷化解中的运行边界及把握的尺度，积极探索构建我国科学、系统、完整的多元纠纷解决体系。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （拟稿人：龙飞 柴靖静 ）