编者按

　　建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是中央确定的重要司法改革项目。为全面发挥各种纠纷解决机制的作用，2011年4月，中央综治委会同最高人民法院、最高人民检察院等16部门联合下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委[2011]10号），明确建立大调解工作平台，充分发挥人民调解、司法调解、行政调解、行业调解、商事调解等机制的作用，解决目前矛盾化解工作力量分散的问题，整合社会资源和力量，实现社会管理综合治理的长远目标。为有效推动该项工作的开展，4月10日，最高人民法院印发了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法[2012]116号）（以下简称《试点方案》），明确了试点工作的目标、内容及工作安排。同时确定包括浙江省杭州市余杭区人民法院在内的42个人民法院为全国“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革”试点法院。

　　近年来，余杭区法院在试点工作中，紧紧围绕余杭区委所确立的建设“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”的“法治余杭”的总体目标，结合当地社会经济发展的现状和法院工作的自身特点，不断改进纠纷解决服务机制、尝试新的纠纷解决方式，为人民群众提供了诸多有效便捷的纠纷解决服务。该院通过推动党委政府出台《关于建立健全涉诉矛盾纠纷综合化解工作体系的意见》，在浙江省率先建立“组织机构规范化、司法引导职能化、多元衔接制度化、合理调解常态化、和谐构建实效化”的全区涉诉矛盾纠纷综合化解工作体系，形成“党委领导、政府支持、综治牵头、法院主导、多方参与” 的工作新格局。为检验工作成效，余杭区法院引入社会评估机构，采用专家所设定的“法治余杭量化评估体系”，对相关机制和工作成效进行检验和评估，同时还向社会公众进行问卷调查。评估结果和问卷反馈意见证明，余杭区法院在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革中所作的工作和探索，成效显著，是对《试点方案》所确立的相关机制的有力实践，值得各试点法院学习，也值得全国各级法院尤其是基层法院借鉴。

　  为做好诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的试点工作，破解司法难题，在近年来不断探索和积极实践的基础上，2011年，余杭区法院推动余杭区党委政府制订和发布了《关于建立健全涉诉矛盾纠纷综合化解工作体系的意见》，在全区范围内建立涉诉矛盾纠纷综合化解工作体系，形成“党委领导、政府支持、综治牵头、法院推动、多方参与”的矛盾纠纷综合化解工作格局，凝聚各方力量就近就地预防化解矛盾纠纷。今年上半年该院新收民商事案件4974件，同比上升7.94%，扭转了连年近30%的增幅持续高位攀升的局面，比全市平均增幅低近12个百分点，收案压力有所缓减。基层组织协助送达319件次，保全、执行297件次，有力地缓解了送达、保全、执行难等司法难题。为此，杭州市委将该工作体系列为创新社会管理的典型案例，浙江省高院也要求全省各地法院借鉴。余杭区法院的主要做法如下：

　　一、分层级建设组织体系，确保体系建立的“执行力”

　　成立领导小组。区级层面成立由区委副书记任组长、相关部门和各镇街主要负责人为成员的领导小组，各镇街和相关成员单位成立由主要领导任组长的领导小组，村社区相应成立领导小组。

　　窗口挂牌服务。在各镇街社会服务管理中心设立诉调衔接窗口，安排专人负责诉前调解、法律咨询和诉调衔接等工作，明确并公布联系法官信息和联络方式，形成互动，合力在萌芽状态化解矛盾纠纷。法院设立诉调衔接中心，配备2名专职人员，负责内外协调、联络等具体事务，全面掌握全区诉调衔接工作动态，推动诉调衔接工作均衡、纵深发展。

　　考核机制保障。按季通报镇街“万人成讼率”排名，纳入镇街年度综合考评，分值占2.26％，其比重可直接决定镇街的年度排名，从而督促镇街就地化解矛盾，力争不成讼。区综治维稳考核中协助法院工作占40分，规定拒绝协助法院送达等工作的每次扣3分，协助法院送达、调解、保全、执行、维稳案件总数低于该辖区案件数10%的，少1个百分点扣0.5分。

　　二、多渠道开展源头预防，降低矛盾纠纷的“成讼率”

　　源头预防，规范行政行为运作。区级各部门对涉及老百姓切身利益的重大决策、重点工程，事先做好前期论证和社会稳定风险评估工作，充分听取各界意见，并规范行政行为的运作，主动接受监督。如法官参与国家级重点工程西溪湿地公园三期的前期建设和策划，从拆迁方案和政策制定入手把好前期法律关，无一起征地拆迁纠纷诉至法院，无一起群体性事件发生，无一起上访案件。

　　以点带面，强化司法建议功能。积极运用“专题报告”、“个案建议”、“白皮书”等形式，对个案或类案专题分析，源头预防矛盾纠纷的发生，如行政庭梳理政府信息公开案件审查情况并发送专报，全区依法行政会议上作专题辅导，杜绝了该类案件的发生；良渚法庭梳理辖区32起物业服务合同纠纷形成专题报告并走访相关部门，后发生诉讼案件。

　　重心下沉，合力化解矛盾纠纷。借助基层党建网和社会综治网“两网合一”管理模式优势，在网格化管理中及时发现问题，合力化解矛盾纠纷。如法院重心下沉，指导并配合乔司街道化解涉155余人矛盾极其激化的房地产系列纠纷，既有效防止群体性事件的发生，成功调处了矛盾纠纷，同时也避免了155件诉讼案件的形成。

　　三、分行业搭建调解平台，打造大调解的“网络化”

　　民商事案件委托调解。2008年该区成立联合人民调解委员会，在法院六个立案窗口设立调解工作室，派驻14名专职人民调解员，对当事人同意调解的民商事案件组织调解。截至今年8月，共委托7942件（调解成功7691件），占民商事案件数量（包括公告和缺席判决）的22.10%，平均结案天数为2.3天。

　　行业协会参与调解。联合区总工会、司法局、卫生局、总商会等部门，试行劳动争议案件委托工会、医疗纠纷委托医疗纠纷人民调解委员会、涉家纺企业纠纷委托家纺行业协会调解、商事纠纷委托总商会调解等制度。共委托各专业委员会和行业协会成功调解90件，协助处理突发、群体性事件20次。

　　基层组织协助调解。充分发挥基层调解委员会知晓民情的优势，引导当事人到基层调委会先行调解，对调解成功的予以司法确认，对调解不成功而进入诉讼阶段的，邀请纠纷发生地的基层调委会协助调解。共邀请基层组织协助调解案件147件。

　　四、多层次组建协助队伍，争取司法运作的“协同化”

　　组建专职协助执行员队伍。2009年组建全省首支专职协助执行员队伍，从各镇乡（街道）平安巡防大队专职人员中择优选聘21人，专职协助法院执行，共协助执行243次，协助调查1725次，反馈有价值的线索827条，使442件案件得以全案或部分执结，并有效预防了群体性事件的发生。

　　建立基层组织协助机制。明确当事人所在地的综治办、司法所、人民调解委员，应当对送达、调解、保全和执行工作予以协助。协助送达法律文书，协助对部分案件的调解，协助提供财产、去向等执行线索。共协助送达319件次，协助调解55次，送达难、调解难、保全难等司法难题得到有效的缓解。

　　发挥人民陪审员的作用。选派熟悉当地情况的人民陪审员，协助法官进行法律文书送达和财产保全工作，2010年来共参与送达、保全及调查事项35人次。明确人民陪审员参与部分有重大社会影响或当事人有强烈抵触情绪等情形的案件执行，共邀请陪审员参与群体性纠纷类、矛盾易激化类、专业技术类等案件执行、听证20件。此外，发挥人民陪审员来自社会各界和不同行业熟悉风俗民情的优势，对案情简单、争议不大的案件，协助或独立开展调解工作。

　　五、分领域构建互动机制，提高基层干部的“调解力”

　　建立指导衔接机制。法院成立指导人民调解工作讲师团，分14个专业有针对性地对人民调解员指导和培训。2009年以来共指导培训人民调解员1850余人次，解答法律问题1325余个，现场指导调解315件次，邀请旁听庭审300余人次，提高了基层干部的法律认知和调解能力。全区各类调解组织调处纠纷数同比上升10%，呈现法院收案增幅减缓、人民调解数量上升、矛盾纠纷成讼率下降的良好态势。

　　建立结对联系机制。建立与基层组织“一对一”联系制度，法院各业务庭、人民法庭与全区20个乡镇（街道）综治办、司法所实行结对联系，参加综治信访工作例会，及时发现并协助化解矛盾纠纷。建立“法官联系村（社区）”制度，将全院法官分派至各村（社区），重点开展法制宣传教育和排查化解矛盾等工作。

　　建立信息沟通机制。编辑《涉诉矛盾纠纷综合化解工作信息专报》，分析全区涉诉矛盾纠纷总体情况和新类型、矛盾多发领域的突出特点和存在的问题，报道各成员单位的工作措施，同时各人民法庭面向辖区镇街、村社区编发“涉诉矛盾纠纷动态”，搭建信息共享平台，加大指导和宣传力度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （拟稿人：杨建文）