眉山作为中国西部的一个新建地级市，近年来实现了由传统农业地区向工业化发展的转型。在转型过程中，体制转化、利益调整、土地拆迁等因素曾经让眉山的信访率高居四川前列。但是自2007年逐步推进“大调解”以来，眉山两级法院积极开展诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，眉山的信访率降至四川末位，诉讼案件受理量也相对平稳。眉山市两级法院用四川话归纳了九个字的诉非衔接的眉山方法，即“喊得应”、“接得起”、“划得来”。所谓“喊得应”，就是有被广泛动员起来的“人”（机构）去分担纠纷的解决；所谓“接得起”，就是被动员起来的纠纷解决力量有解决纠纷的内生动力，例如物质和精神的激励和回报，并且其权威性能够受到诸如司法确认等制度性的肯定；所谓“划得来”，就是通过诉调对接，让纠纷解决的成本更小、效果更好，既能满足民生需求，又能保持社会安定发展的局面，符合成本收益的经济原则。

一、“喊得应”——关于纠纷解决的“人”：发现和动员一切合法有效的非诉解纷资源　

1、切实形成“小法院、大社会”的局面。“小法院，大社会”应当是市场经济或法治经济中“小政府、大社会”的应有之义，社会矛盾主要由广阔的社会领域来自行预防和消化。关于纠纷解决，在方法上，可以有法律的方法、政治的方法、经济的方法；在是非判断的尺度上，可以有法律的尺度、道德的尺度等；从合法性的来源上，可以有国家的强制力量、也可以有社会的认同，所谓多“元”在上述几个方面交互存在，多多益善，不必一律“司法”。二是纠纷发生后能够随时有“喊得应”的“非”的资源。三是纠纷解决的技术非法律技术，而是民间智慧情理。眉山2007年以来人民调解、行政调解和司法调解化解的各类矛盾纠纷为16.3万件，同期通过司法判决解决的民商事案件只有1.2万余件（调解、撤诉的案件除外），可以清晰的看到诉讼外纠纷解决机制对法院压力的分担以及社会矛盾的自我消化，避免了法院消化不良所可能产生的一切被动，基本上形成了“小法院、大社会”的局面。

2、真正动员起社会资源的“非”作为纠纷解决的动力。对非司法的解纷（资源）力量，可以粗线条的分为上中下三个层面，党政领导、中间组织、基层组织。党政领导在中国具有特殊的威信，是相对于法律资源的政治资源，其调解效果有时会超过法官；对于纠纷解决的社会资源，眉山在6个县（区）、134个乡镇（街道）成立了分别由县区政法委书记、乡镇（街道）党委书记任主任的矛盾纠纷大调解协调中心（室）。全市1344个村（居）全部建立了调解室，在农村和社区每10户设1名调解员或信息员。人民调解建立200多个专业调解组织，人民调解员共计2万余名。全市行政机关共建立行政调解组织 241个，设调解室292间，行政特邀调解员114名，派驻司法调解员238名，全市共有 2170 名行政调解人员。这些调解组织和调解员，实行社、村（居）、乡镇（街道）三级逐级调处的“三三调解制”，即使是异地陌生人之间的矛盾，调解组织也会通过联调的办法予以调解解决，确保了纠纷的诉讼外解决能够“喊得应”。

从诉讼外纠纷解决机制的角度看，行政和行业、中介组织实际是纠纷解决的中间层面。对此就行政调解而言，眉山各级行政管理机关、行政裁决机关、信访部门，其承担的行政调解职责由政府法制办牵头，把纠纷解决上升到通过做调解工作提升执政能力的高度。眉山市出台了《眉山市行政调解工作暂行规定》，这个规定被国务院法制办肯定为“填补了行政调解无规范的空白”。眉山市行政调解指导中心在没有立法保障的情况下，用行政调解来推动、规范和指导各级行政权力的政府职能部门的调解工作。

　　  二、“接得起”——关于纠纷解决的“资金”：激发诉讼外纠纷解决的内生动力

　　纠纷解决的人员和组织问题解决了，要保证这项制度的有效运转必须有配套的制度，对此眉山的主要做法是：

 　 1、以政府主导代替司法推动。内生动力产生于需求，例如眉山现在的发展、民生和稳定需求。党政的特殊权威，决定了其在诉非衔接工作中的决定性作用。眉山一度的信访问题突出，在一定意义上可以说是倒逼了政府“穷则思变”的决心，党政主导成了眉山诉非衔接的一个重要特征。2009年5月19日，眉山市委、市政府制定下发的《关于进一步加强社会矛盾纠纷“大调解”工作体系建设的实施意见》（眉委发〔2009〕11号文件），按照“属地管理，分级负责”、“谁主管，谁负责”原则，建立统一实施、分工明确的组织体系（成立市矛盾纠纷大调解工作领导小组统筹、市矛盾纠纷大调解工作领导小组办公室协调管理日常工作、市“五中心”负责具体实施，简称“一办五中心”）。眉山法院在被确定为诉非衔接试点法院之后，眉山市委常委会专题研究了试点工作，市委召开了全市诉非衔接工作推进工作会，对目标、机制、机构、人员、经费等都发文作出明确规定，此后六个区县召开了对应的推进会，均明确由党委领导推动此项工作。

2、通过司法“前台”建设完善一系列衔接工作，补强非诉纠纷解决的权威性。作为网络语言，前台是指客户端。从消费司法的角度，我们在司法前台最大限度的提升消费者的满意度包括提供纠纷解决的多种渠道，以减少纠纷解决的成本。多元化纠纷的解决机制的形成，有赖于以司法力量为后盾或为核心来构建。所以对于调解组织和人员，眉山一是加强了指导培训，重点是对于他们调解成果的司法确认。目前，已经建立“一个中心”：诉调对接中心，解决了机构和编制；正在着力巩固“两大关系”：巩固人民法院与调解组织的诉调对接关系，巩固人民法院与行政机关的诉调对接关系；进一步壮大“三支队伍”：特邀调解员队伍，特邀调解组织，律师调解员队伍；力争建立“四项机制”：无异议调解方案认可机制，无争议事实记载机制，民商事纠纷中立评估机制，民事诉讼调解前置程序机制；继续深化“五大领域调解”：委派、委托调解，司法确认调解，行政案件协调和解，执行联动和解，刑事和解。在硬件上，当事人即使进了法院的门，在前台亦能够通过诉讼辅导等方式得以真正了解并愿意寻求其它纠纷解决渠道，人民、行业、行政等调解机构都有设在法院的专门调解室，为当事人提供选择。

在努力让“前台”成为纠纷的集散地方面，眉山两级法院一直重视立案调解。全市法院2009年立案调解结案占民事结案的39.66%，2010年立案调解结案占民事结案的56.02%，2011年立案调解结案占民事结案的44.99%，2012年上半年立案调解结案占民事结案的31.81%，眉山法院特别注重邀请调解，两级法院从人大、政协、妇联、企事业单位、协会、群团组织及司法、行政部门等聘请特邀调解员共218名（其中市中院43名），并用心用情打造了41间温馨调解室调处纠纷，形成了全覆盖、多领域、多专业的调解网络，特邀调解员制度的优势也逐渐显现。同时，千方百计、筹资补贴、激发调解员的工作热情。全市两级法院高度重视特邀调解工作，全部建立了特邀调解员库，穷尽办法筹资兑现调解员误餐、交通补贴。2010年以来，邀请协助调解4500件，调解成功3724件，成功率82.30%。

3、进一步促进、培育不断壮大的社会和行业组织在纠纷解决中的作用。眉山一方面研究民间解纷力量的内生动力问题，另一方面充分认识到随着行业自组织能力的增强，这些行业在纠纷解决中可能发挥的强大作用，下一步以期加强与律师、银行、保险、医疗、商业、物管等领域的协作，针对需求扶持和指导诉讼外纠纷解决机制的培育、壮大、衔接。

　　三、“划得来”——关于纠纷解决的“技术”：探寻投入少、效果好的纠纷解决方式

多元化的纠纷解决要实现制度价值的互补，现在迫切的是要完成从观念、制度建设到技术建设的转变。如何通过技术化措施取得最好最实的效果，是检验诉非衔接改革成效的关键。从实证数据上，眉山一开始就注重诉非衔接“划得来”的效果，也初步从建立多元化纠纷解决机制工作中受益，一系列措施带来了纠纷解决16:1的健康比例，信访量的大幅度下降也说明眉山的改革和投入是“划得来”的改革和投入。