王金南与江苏省常州市武进区人民政府土地行政管理案——(2017)最高法行申137号

　　本案争议焦点：适格行政诉讼被告的问题

　　（一）案情简介
　　2008年8月1日，一审第三人常州湖滨置业有限公司（以下简称湖滨公司）通过挂牌出让竞得涉案地块的国有建设用地使用权。同年8月11日，湖滨公司与江苏省常州市国土资源局（以下简称常州市国土局）签订国有建设用地使用权出让合同。2009年12月7日，经湖滨公司申请，江苏省常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）批准颁发了武国用（2009）第1206262号《国有土地使用证》。王金南于2010年3月16日与武进区牛塘镇人民政府签订拆迁安置补偿协议。2015年10月，常州市确定由常州市国土局承担不动产登记职责。王金南提起本案行政诉讼，请求撤销武进区政府于2009年12月7日批准颁发武国用（2009）第1206262号《国有土地使用证》的行政行为并由其承担诉讼费用。
　　（二）裁判结果
　　江苏省常州市中级人民法院一审认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，结合《常州市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》以及《常州市编委关于整合不动产登记职责的通知》的具体规定，从2015年10月起，常州市范围内的不动产登记的法定职责已经确定由常州市国土局承担。王金南诉请撤销武进区政府批准颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为，本案武进区政府已不具有作出该行政行为的法定职责，该职责应由变更后的行政主体承担。在王金南已当庭知道并接受一审法院法律释明仍不作同意变更被告的明确表示后，一审法院裁定驳回王金南的起诉。江苏省高级人民法院二审驳回上诉，维持一审裁定。
　　王金南申请再审。最高人民法院审查认为，本案争议的焦点是谁为适格的行政诉讼被告。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，县级以上人民政府具有核发国有土地使用权证书，确认使用权的法定职责。本案中，武进区政府基于湖滨公司的申请于2009年12月7日颁发《国有土地使用证》的行为，即属于上述规定的情形。《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。土地权属证书是土地登记的载体，因此本案被诉行政行为仍是土地权属登记行为。王金南申请再审主张，其起诉的是武进区政府决定颁发国有土地使用证的行为而不是该证的登记行为，系对法律法规的误解。根据常州市相关部门制定的《常州市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》、《常州市编委关于整合不动产登记职责的通知》等规范性文件，从2015年10月起，常州市范围内的不动产登记的法定职责统一由常州市国土局承担，即原武进区政府行使的土地登记职权由常州市国土局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，武进区政府已不是本案的适格被告。在一审法院已释明需变更被告的情况下王金南仍拒绝变更，一、二审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，裁定驳回起诉，并无不当。遂裁定驳回王金南的再审申请。
　　（三）典型意义
　　本案裁判明确了行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，县级以上人民政府具有核发国有土地使用权证书，确认使用权的法定职责。此后，包括土地登记在内的不动产登记法律制度发生了变化。在2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机构被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原告起诉要求撤销《不动产登记暂行条例》施行前人民政府颁发国有土地使用证行为的，应当以继续行使其职权的行政机关即不动产统一登记机构为被告。