光伏板从“阳光银行”变成“违章建筑”，普通农户的绿色投资遭遇执法困境……一场由广东茂名行政争议调解中心主导的“现场会诊”，不仅保住了一个家庭的生计，更撬动了全市农房光伏建设管理规范的诞生——

一次解纷何以催生一地新规？

　　冬日的清晨，粤西茂名的乡村笼罩在薄雾中。

　　家住茂名市茂南区金塘镇谭屋村委长垪村的陈叔推开家门，第一眼便望见自家屋顶的深蓝色光伏板。恰在这时，阳光洒落，光伏板泛起细碎的金光。

　　光伏板正安静地输送着电流，电表上的数字平稳跳动：“昨日发电量：408kWh。”

　　陈叔掏出手机，找出一份文件向记者展示——茂名市住建局出台的农房光伏项目建设管理实施意见。“前年这时候，我手里拿着的还是《责令改正通知书》呢！”他说，“现在心里踏实多了。”

　　陈叔的这块“阳光板”，经历了怎样的一波三折？近日，记者走进茂名，一探究竟。

　　“阳光银行”何以成为“违建烦恼”？

　　时间回到2021年底。随着国家“双碳”战略推进和分布式光伏补贴政策落地，粤西乡村掀起了一股“屋顶光伏热”。

　　陈叔投资27万余元，在自家屋顶建起了光伏发电系统。在茂南区发展和改革局顺利备案后，2022年3月，光伏板并网发电。看着转动的电表，陈叔以为“阳光银行”就此稳当开张。

　　然而，2023年春节后，金塘镇综合行政执法办公室在一次巡查中注意到了陈叔家的光伏板，测量后认定，屋顶上用于支撑光伏板的铁棚最高点达2.86米，属“未经审批的构筑物”，遂下达《责令改正通知书》，要求陈叔限期拆除。

　　“我当时第一反应是搞错了。”陈叔翻出手机里保存的政策文件截图，“国家能源局分布式光伏发电项目管理暂行办法写得清清楚楚，此类项目实行备案制，免除发电业务许可、规划选址、土地预审等手续。我明明合规备案了，怎么就成了违建？”于是，他向茂南区政府提出了行政复议。

　　“老陈的备案材料只写‘安装光伏发电系统’，但具体建多高、多大面积，都没有明确。”金塘镇综合行政执法队队长林桂春告诉记者。

　　林桂春还表示，超过常规体量的支架结构，在台风多发的茂名存在极大的安全隐患。

　　区政府行政复议维持了金塘镇政府的决定。2023年6月，陈叔向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼。一审判决确认金塘镇政府执法程序存在瑕疵，但未否定违建的实质认定。

　　“赢了官司，但问题没解决。”陈叔说，“光伏板违建的帽子还在，随时可能被拆。”

　　2024年1月，陈叔上诉至茂名市中级人民法院。

　　承办法官，茂名中院审判委员会专职委员、负责行政庭工作的负责人梁智良意识到，此案表面是违建认定纠纷，实质反映出新兴产业快速发展与既有管理框架衔接不畅的问题。“国家鼓励方向明确，但‘如何建’‘怎么管’缺乏具体标准。基层依据城乡规划法管理，与简化审批的政策导向产生了冲突。”

　　更值得关注的是案件的示范效应。据当时统计，茂名全市已有近千户农房安装光伏，待安装意向户数将过万。

　　“这个案件建议借助行政争议调解中心的府院联动解纷机制。”在一次行政争议调解中心联席会议上，梁智良建议，“探索出一条既护权益又守底线的路径。”与会者一致同意启动府院联动解纷机制。

　　调解中心由茂名中院与市司法局于2023年9月起联合探索构建，汇聚司法、行政和社会各方资源，打造府院联动“解纷枢纽”：法院主动在诉前、诉中阶段征询当事人的调解意见，将适宜调解的行政争议引入调解中心，推动争议实质性化解。

　　“对于一些政策性强、涉及面广、法律关系复杂的行政争议，简单判决往往难以实现案结事了。”梁智良告诉记者，“调解中心的作用就是搭建对话平台，推动问题实质化解。”

　　依托行政争议调解中心的府院联动解纷机制，茂名中院围绕农房光伏建设组织了一场“多边对话”。而陈叔家的屋顶，成了这场对话的第一个“会诊室”。

　　屋顶上“最大公约数”如何寻找？

　　“今天把大家请来，看看有没有可能现场解决问题、化解纠纷。”2024年4月16日，依托行政争议调解中心的府院联动解纷机制，法院组织司法局、发改局、自然资源局、城管局、供电局及金塘镇政府等部门代表齐聚陈叔家，梁智良开场就说道。

　　实地勘查让各部门更直观掌握情况。随后大家坦诚发表意见：发改部门强调政策鼓励与备案合规；自然资源部门指出光伏板支架高度已构成新增构筑物，应办理规划许可；金塘镇政府则道出管理困境——备案数据不足，建成后监管被动。

　　“这正是我们需要面对的现实——政策鼓励投资，但管理细则空白。群众不知边界在哪，基层缺乏管理依据。”时任茂名市城管局法规科科长麦书毓一语道破关键。

　　梁智良说道：“能不能既让好政策落地，又守住安全底线和规划秩序？”

　　在场的供电局技术人员提出关键建议：若将最高点降至一个安全高度并加固，可满足防风要求且对发电效率影响可控。

　　茂南区城管局代表随即表示，整改后若能消除安全隐患，可以考虑视为“附属设备”而非独立构筑物。

　　金塘镇副镇长龙国华仍有顾虑：“今天这个算不算特事特办？不能只解决陈叔一家吧，后面再有这样的纠纷怎么办？其他地方有没有先例？”

　　梁智良早有准备，他拿出搜集的省内多地管理经验：“东莞明确光伏组件最高点不得超过屋檐1.5米；广州规定合规项目可豁免规划许可……”

　　各方共识逐渐清晰：需通过这个个案，为同类问题探索规范路径。

　　经三轮协商，方案最终形成：陈叔在专业指导下整改支架，高度降至2.8米以下并加固；金塘镇政府委托安全评估，达标后撤销原《责令改正通知书》；各部门协同优化备案流程，实现信息共享。

　　“这是既能保住投资，又能消除安全隐患的双赢方案。”梁智良向陈叔当场解释后，陈叔一个劲地点头同意。

　　两个月后，经过整改验收合格，金塘镇政府撤销原《责令改正通知书》，陈叔也撤回上诉。

　　“这个案子能实质化解，很重要的一点是依托行政争议调解中心，让各方能坐下来理性协商，最终找到了平衡安全、政策与民生的‘最大公约数’。”亲历调解过程的茂南区司法局工作人员罗朗表示。

　　据了解，茂名中院在行政争议调解中心牵引下，已形成“1﹢5﹢N”的解纷网络，即1个调解中心、5个基层调解工作站和N个司法惠民服务点调解工作室，还创新运用《判前调解建议函》等方式，引导行政机关自我纠错、主动协商。一年来，累计化解各类行政争议1413件。

　　如何从“化解一案”到“治理一片”？

　　案子结了，但法院的工作并未停止。

　　陈叔撤诉后，在调解中心的一次季度交流会上，梁智良谈道：“老陈的纠纷是化解了，但如果缺乏统一规范，明天的老张、老李可能还会遇到同样的困境。”

　　这份思考催生了行动。经过反复调研论证，2024年9月，茂名中院向市人大常委会提交《关于制定茂名市农房光伏项目建设管理规范的立法建议》。建议书以陈叔案为切入点，系统梳理了“标准之困”“流程之困”“责任之困”三大管理痛点，并提出了制定技术标准、建立协同备案机制、明确责任链条的具体方案。

　　这份来自法院的建议当年被列为市政府重点督办事项。

　　“市住建局牵头多部门组成‘光伏﹢建筑’专班，调研了解基层诉求。”茂名市住建局建筑节能科科长韦智仁说，“我们充分考量了茂名台风多发、乡村风貌协调等实际，还征集并吸纳两轮以上意见建议。”

　　2025年5月，《茂名市农房光伏项目建设管理实施意见》印发实施，配套的农房风貌提升与光伏建设工作指引同步出台。

　　数据印证变化：新规实施半年里，茂名新增农房光伏备案项目超6000户，同比增长40%，而涉光伏行政争议案件降为零。合规化改造后的项目，在同年台风季中无一发生结构安全事故。

　　“从一次解纷到催生一部规范性文件，茂名市行政争议调解中心的做法很好地展现了新时代‘枫桥经验’在行政领域的创新运用，推动形成了‘个案化解—机制建设—规则完善’的治理闭环。”全国人大代表、茂名热电厂计划合同部基建党支部副书记曹燕明表示。

　　驱车行驶在茂名乡村，一片片规整的深蓝色光伏屋顶成为亮丽风景。在陈叔家，光伏板已稳定运行两年多。“没想到我这个案子还促成了光伏板的安装规范。”陈叔笑着说。

　　南粤大地冬日的阳光温暖明亮，照在蓝色光伏板上，转化为电流，点亮万家灯火；它也照在那些为这片蓝色“立规”的人们身上，映照出司法与行政协同发力、政策与民生同频共振的温暖图景。

　　（记者 吁青 通讯员 邹梦婵 颜志雄）