四川省郫县人民法院安德人民法庭在审判中充分发挥人民调解员的作用，该庭案件的调解效果得到了明显提升。图为该庭法官3月23日在友爱镇清水村调解一起赡养纠纷案件。（徐献 肖红义 摄）

　　四川宜宾华威电声有限公司由于经营困难，未能按期归还借款，债权人中国长城资产管理公司成都办事处将该笔债权转让给四川宜宾花园房地产开发有限公司。花园公司受让债权后，经多次催收无果，于2009年9月6日向宜宾市中级人民法院提起诉讼，请求判令华威公司立即偿还欠款本息2100余万元。鉴于案情重大且情况特殊，宜宾中院立案调解中心随即启动特邀调解程序。

　　2009年9月11日，在特邀调解员的组织下，宜宾市翠屏区有关领导参加了对该案的调解。区政府表示，原告债权合法有效，但考虑到华威公司经营困难，职工人数众多等因素，请求原告暂缓诉讼。花园公司对此表示理解，并于9月16日递交了撤诉申请。至此，一起涉诉标的2000多万元、涉及职工上千人的大案，仅用15天时间就得以妥善处理。

　　这，仅仅是四川通过构建“大调解”工作体系，有效化解社会矛盾的一个缩影。

　　构建“大调解”体系 形成矛盾纠纷化解“三道防线”

　　说起四川的“大调解”，还得从一份文件的出台谈起。

　　2008年，四川高院集全省法院之力，依靠党政，联合部门，发动群众，运用综治手段，彻底化解了2537件信访老案难案，解决了有财产可供执行的7618件执行积案，获得了社会广泛认同。通过这两次专项活动，法院在服务大局中找准了自己的职能定位，各级党政机关也在支持帮助中加深了对法院工作的理解认同。如何延续实践中形成的依靠党政工作格局？如何实现矛盾纠纷的源头治理和综合施治？四川高院按照省委、省政府的总体部署，主动超前谋划，当参谋、提思路、搞试点，提出以“大调解”推动矛盾纠纷源头治理的建议，契合了省委、省政府的工作思路，得到了省委书记刘奇葆、省长蒋巨峰的高度重视。省委常委、政法委书记王怀臣亲自带领省委政法委和四川高院领导赴河北学习考察，借鉴各地经验，制订工作方案，省委常委会专题进行了研究。

　　2009年6月12日，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅以川委办〔2009〕16号文件的形式，向全省下发了《关于构建“大调解”工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》，要求全面构建“党委、政府统一领导，政法综治机构综合协调，司法行政、法制部门和人民法院分别牵头，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互协调配合的‘大调解’工作体系”。

　　6月15日，四川省委、省政府在眉山召开全省构建“大调解”体系工作会议，省委常委、政法委书记王怀臣对四川构建“大调解”体系工作进行了动员部署。

　　从此，四川掀起了构建“大调解”工作体系的热潮。在各级党委、政府的强力领导推动下，全省形成了纵向延伸省、市（州）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级，横向覆盖各区域、各行业以及社会管理各个方面的“大调解”组织网络。目前，全省已建成各类调解组织14.6万个，配备专兼职调解员56.3万人，基本做到了哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作。2009年，全省共调解矛盾纠纷52.7万件，群体性事件下降23.5%，参与人数减少37.6%,涉诉信访案件下降47.3%。

　　四川通过建立“大调解”体系，构建起社会矛盾纠纷化解的三道防线，即：人民调解、行政调解为第一道防线，司法调解为第二道防线，司法裁判为第三道防线。强化人民调解基础作用、行政调解职能作用，将其作为诉讼的前置程序。对未经人民调解、行政调解的起诉，一律先行引导当事人自愿进入人民调解或行政调解，实现矛盾纠纷的有效分流。矛盾纠纷进入法院诉讼以后，经过立案调解，全员全程全域调解，尽可能通过诉讼调解解决。调解不成的，依法及时果断下判，维护法律权威。

　　四川的“大调解”工作体系构建，使调解工作从部门工作提升为党委领导下的全局性重点工作，也实现了法院工作从被动向主动、从“孤军深入、单兵作战”向“融入大局、形成合力”的转变。

　　四川法院按照省委、省政府构建“大调解”体系的部署，充分发挥审判职能，深化司法调解，对社会矛盾纠纷开展体系化治理，实施分流、分段化解，将纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，将案结事了推向纵深。2009年，全省法院司法调解结案191467件，民事案件调解率达62.19%。2010年1至2月，司法调解结案达23221件，民事案件调解率更是上升至63.48%。

　　数字变化的背后，既是四川法院司法理念的转换，也是能动司法实践的结果。通过弹好“着力深化司法调解，支持人民调解和行政调解，加强与人民调解、行政调解的衔接配合”三个音符，四川法院自觉融入了全省“大调解”合奏，奏响了 “大调解”促进社会和谐、人民和睦的美妙乐章。

　　深化司法调解努力实现案结事了

　　2009年11月23日，四川高院受理的一起上诉案件的双方当事人来到法院，郑重地送来了锦旗和两封感谢信，衷心感谢高院法官耐心调解，成功化解了他们之间的恩怨，并使双方的利益都得到平等保护。

　　四川法院将深化司法调解作为法院“大调解”体系建设的重点，畅通出口，拓展范围，创新方法，突出基层，着力提高司法调解水平。四川高院和全省22个中院、188个基层法院均建立了立案调解中心，配置专兼职人员1697名，明确工作职责、流程和规范，发挥“批发站”作用。2009年7月至今年2月，全省法院共立案调解结案19267件，委托调解案件4745件，邀请调解案件4136件，委托、邀请调解成功率为64.45％。通过立案平台，高效化解了一批事小、量大、难缠的矛盾纠纷，起到合理配置纠纷解决资源的作用。

　　对进入法院的矛盾纠纷，四川法院将调解理念贯穿于整个诉讼环节之中，在立案、庭前、庭中、庭后、执行、信访申诉、再审等每个环节坚持调解优先。强化分管副院长、庭长、法官、人民陪审员全员参与调解，确保法官在诉讼中能把握调解时机、适时开展调解。积极扩大调解的适用范围，将司法调解从传统民事案件领域，扩展到行政、刑事自诉、刑事附带民事和轻微刑事、国家赔偿及执行案件。美籍华人张良羽以四川人民出版社侵犯其著作权及知情权为由在美国通过网上预约立案后，专程回国向成都中院提起诉讼。中院立案庭针对具体情况，经过仔细研究，确定了“调解优先、案结事了”的处理方案。承办法官及时组织双方当事人进行调解，晓之以理、动之以情，最终使张良羽返美前与出版社达成了和解协议。张良羽对法官良好的工作作风和工作效率给予了高度评价。

　　四川法院还十分注重调解方式、方法的创新，针对不同地区和各类矛盾纠纷的特点，积极探索类型化调解规律，总结出一批符合当地特点的调解方式、方法。成都市锦江区法院将调解方法与速裁机制结合，形成简便、快速的纠纷解决通道，化解了大量矛盾。广安中院民一庭副庭长朱军在民事案件审理中调解结案率始终保持高水平，法院以她个人名义建立“朱军调解室”，调解了一大批案件，得到了当事人及社会各界的认同。凉山中院结合地区特点，聘请部分“德古”（彝族中德高望重的长者）为特邀调解员，参与化解纠纷，成效显著。

　　根据法院的层级特点，四川法院在司法调解中突出基层，重心下移，要求基层法院的案件能调必调，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层。全省法院整合调解资源，大力开展巡回调解、巡回审判。目前，全省法院新设立1953个便民调解点，将大量简单、简易的民事纠纷和刑事附带民事案件等化解在纠纷初始阶段。自贡市贡井区法院组织专门力量开展矛盾纠纷预防性指导和调解回访，协助基层组织化解大量疑难复杂矛盾，近年来受案数量不升反降，申请执行案件连续两年递减40%，连续4年实现“零上访”，被评为全国优秀法院。广元市青川县竹园法庭，突出灾区便民调解特色，被当地群众赞为“调顺民意”。泸州合江县九支法庭通过巡回调解、巡回审判，将依法观念与乡土特点结合，实现长年无上诉案件，被评为全国法院调解先进法庭。

　　加强工作指导 有力支撑人民调解、行政调解

　　四川高院党组清晰地认识到，司法工作的性质和司法所具有的法律权威性，决定了司法调解在“大调解”体系中起着承上启下、承前启后的关键作用，必须充分利用司法调解的专业优势，给人民调解、行政调解以更多的肯定、支持和帮助，维护其权威性，提升其影响力，才能更好地各显其长，使“大调解”的整体作用得以充分发挥。

　　对人民调解和行政调解人员进行培训，是四川法院加强对人民调解、行政调解指导的重要方式。举办基层调解人员培训班，进行法律知识和调解技能培训；建立法官联系调解组织制度，定期走访人民调解组织和行政部门，提供法律咨询，及时给予业务指导；选择典型案件就近开庭、巡回审理，邀请调解人员现场旁听、观摩调解，以案代训。通过这些方法和形式，有效提高调解人员化解矛盾纠纷的能力，培养了一批骨干调解员和一大批遵纪守法的带头人。成都市成华区法院在辖区14个街道办事处及部分社区设立“纠纷指导站”，对调解纠纷过程中遇到的调解方法、法律适用等方面的疑难问题，确定法官进行对口指导，为调解工作出主意，想策略，确保人民调解工作合法有效开展。

　　对人民调解、行政调解的工作程序和方式方法进行规范，是四川法院指导人民调解和行政调解的有效途径。各级法院积极帮助人民调解、行政调解组织完善工作制度，制定操作规范，细化工作流程。不少法院还帮助制作了《纠纷解决流程图》、《人民调解、行政调解解决纠纷建议书》等。雅安市雨城区法院积极开展“联村包片进万家”专项活动，加强对基层人民调解组织的业务指导，利用基层调解组织亲近群众的优势，将婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等案件委托基层组织进行调解。

　　在对人民调解、行政调解指导中，四川法院把握住一个根本点，就是指导不包办。对于人民调解、行政调解的方法、程序、工作方案进行指导、把关，但不参与个案的调处，避免给司法调解和司法裁判造成被动。

　　依法确认和执行调解协议，是司法调解对人民调解和行政调解有力的支撑和最好的引导。经过人民调解、行政协调达成的协议，当事人自愿申请法院确认其效力的，人民法院依法进行审查。凡是符合法律规定的，依法确认调解协议的法律效力。具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人申请执行，人民法院依法及时予以执行。通过确认调解协议效力、制作调解书、签发支付令、接受强制执行申请等方式，维护人民调解、行政调解的权威性，提升其影响力。通过对人民调解、行政调解协议的合法性审查，引导人民调解、行政调解依法、规范进行，确保其严肃性。2009年7月至今年2月，全省法院共确认调解协议12441件，强制执行生效调解协议1448件。

　　如何发挥行政调解的作用，是人民法院进行指导的一个难点。针对行政纠纷以及与行政管理职能相关的民事纠纷处理难度大，易于酿成群体性事件的特点，四川法院对相关来诉来访登记备案，及时与行政机关及其调解组织沟通；对于重大疑难法律问题，及时向行政机关提出司法建议；对起诉到法院的行政纠纷，以委托行政调解组织进行调解或邀请其参与诉讼调解的方式，积极探索与行政调解的有效对接。

　　三大调解衔接配合 合力联动解决纠纷

　　三大调解的有效衔接配合是四川构建“大调解”工作体系的关键和难点。四川法院鲜明地提出：“大调解”是一个综合体系，既要各司其职，又要协调配合；既要反对“各吹各的号，各唱各的调”，三大调解各自为政，又要反对各自职能不分，模糊法律界限，三大调解“一锅煮”。对于司法调解来讲，最重要的是要把握好自己的角色定位。

　　为有效衔接人民调解、行政调解，四川高院主动与省政府法制办、省司法厅、省公安厅会商会签了《关于加强行政调解与司法调解衔接配合的指导意见》、《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的指导意见》等文件，明确工作职责、工作范围、衔接移送机制，形成了各部门分工合理、权责明确、配合默契、各扬所长的联动体系。目前，正在与省总工会、知识产权局商议建立工作衔接机制，不断拓展诉讼与非诉讼机制的衔接渠道。

　　工作实践中，四川法院提出分流、借力的工作思路，使“大调解”与法院工作互相促进。将人民调解、行政调解作为诉讼的前置程序，对起诉来院的矛盾纠纷，原则上都引导其先行进行人民调解或行政调解，实现矛盾纠纷的有效分流。进入法院诉讼以后，采取委托人民调解或行政调解组织调解诉讼案件、邀请人民调解员和行政调解员参与司法调解等方式，借外力加大司法调解的力度。全省法院建立了20414名人大代表、政协委员、专家、群众等组成的特邀调解员、调解志愿者、调解联络人员库。2009年7月至今年2月，四川法院开展委托、邀请调解，化解纠纷8881件。成都中院邀请专家介入知识产权诉讼案件调解，充分发挥了专家调解可信度高、专业精通、经验丰富、当事人更为信服的特点，实现了知识产权案件的“零申诉、零信访”，以阳光的诉讼调解工作赢得社会公众的信任。2009年，该院知识产权案件调撤率近80%，其中邀请专家调解成功的案件264件，占全部调撤案件的81.73%。

　　各级法院充分依靠党政统揽、综治协调的“大调解”优势，加强与各级“大调解协调中心”的联系，及时掌握矛盾纠纷排查情况，实现与人民调解、行政调解信息互通、资源共享、人员共用，确保重大纠纷案件的稳妥化解。广安市“大调解协调中心”就近设置在市中院旁边，对法院委托的案件，实行调解前置，协助法院分流化解了不少纠纷，委托、邀请调解率居全省前列。各级法院在司法调解和诉讼裁判中充分肯定和利用人民调解、行政调解的成果，把经过人民调解、行政调解的情况作为司法调解、裁判的前置程序和重要因素综合考虑，真正实现三大调解的无缝对接。

　　坚持调解审判两手抓，大力提升裁判权威

　　四川法院在推进“大调解”中，始终坚持调解、判决两手抓，坚守法律底线和自身职能角色。对不宜调解、调解无望、判决效果更好的案件，及时坚决下判。旗帜鲜明地反对强制调解、以调压判和片面追求高调解率等错误做法。2006年5月，某危险货物运输有限公司违法将其承运的21吨剧毒化学品转交没有运输资质的第三人承运，由于超载和疲劳驾驶，车辆在九寨沟县翻车，剧毒物品泄露，造成大量村民中毒及环境污染。在多方协调下，承运公司主动向当地财政国库支付中心转入30万元作为应急救援款。事故处置结束后，承运公司却以政府在事故处置中存在强行要求其履行义务为由，向法院提起行政诉讼，要求返还该笔费用。法院从化解矛盾、解决问题出发，做双方的调解工作。双方各持己见、互不退让。法院及时依法下判，用高质量的判决辨法析理，用果断的裁判彰显公正权威。当事人在精心研究判决书后表示服判，当地党委、政府和群众表达认同和赞赏。

　　通过“大调解”体系的构建，从多层面分流了矛盾纠纷，减少了进入诉讼的案件，缓解了案多人少的压力，使法院将有限的司法资源更多地集中到对调解不成的疑难案件的审判上，将更多的精力投入到审判管理上，全面提升审判的质量和效率。

　　在强力推动“大调解”的同时，另一条“战线”在四川法院也悄然拉开——以信息化为载体的审判管理体系初步形成。四川高院和97个中、基层法院已经建成局域网，20多万件案件网上运行，实现从立案到审判、执行、信访各环节的所有案卷材料上网，做到了对办案过程的有效监控和公开透明。积极推行成都中院“两权改革”，合理界定和划分审判权和审判管理权的边界，强化院长、庭长、合议庭的层级职责，相互监督，相互制约，相互促进。建立审判监督管理专门机构，健全完善工作制度，全面落实案件质量评查、审判质效评估和法官绩效考核等机制，强化审判差错责任追究和违法审判行为查究，构建有效的审判质量与效率保障体系。通过坚持调判结合、强化审判管理，全省法院改判、发回重审率连续两年下降，息诉服判率达96.43%。

　　“百花齐放春满园”，在四川“大调解”工作体系初显成效的基础上，四川法院将乘势而上，巩固深化，提升完善，充分发挥司法调解职能，全力支持、衔接人民调解、行政调解，让“大调解”这朵奇葩在巴蜀大地绽放出更加绚丽的光芒！